Puhe Porin Rykmentin - Porin Prikaatin Kilta ry:n vuosijuhlassa 15.5.2010
Janne Kuusela / PLM PO
Arvioita Nato-jäsenyyden vaikutuksista Suomen puolustusjärjestelmään
Miksi Nato-jäsenyyden vaikutuksia on selvitetty?
Mahdollisuus hakea Naton jäsenyyttä on muodostanut Suomen kylmän sodan jälkeisen turvallisuuspolitiikan erään keskeisen elementin. Viimeksi Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa 2009 tuotiin esille, että ”on olemassa jatkossakin vahvoja perusteita harkita Suomen Nato-jäsenyyttä”.
Edelleen selonteossa linjattiin, että ”puolustusvoimien kehittämisessä varmistetaan, ettei mahdolliselle sotilaalliselle liittoutumiselle muodostu käytännön esteitä.” Tämän johdosta olemme pyrkineet pitämään ajan tasalla käsitystämme siitä, millaisia käytännön vaikutuksia Nato-jäsenyydellä olisi puolustushallinnolle ja puolustusjärjestelmän kehittämiselle.
Reunahuomautus aikajänteestä
Mitä pidemmälle tulevaisuuteen katsotaan, sen epätarkemmiksi arviot käyvät. Nato on viimeksi kuluneiden kahdenkymmenen vuoden aikana muuttunut merkittävästi kylmän sodan päivistä. Myös tulevaisuudessa Naton voidaan olettaa muuttuvan ja mukautuvan toimintaympäristönsä muutoksiin.
Lisäksi monet jäsenyyteen liittyvät käytännön asiat tarkentuisivat vasta jäsenyydestä neuvoteltaessa, mikäli maamme poliittinen johto joskus päättäisi sellaisen prosessin aloittaa. Natoon liittyminen ei myöskään onnistu ihan yhdessä yössä, vaan kyse on yleensä useita vuosia kestävästä prosessista. Nyt esittämäni arviot pohjautuvat Naton ja Suomen tilanteeseen tällä hetkellä.
Nato-jäsenyyden vaikutuksia
Naton laajentumisen yleisistä reunaehdoista
Nato on kasvanut 12 perustajajäsenestä tällä hetkellä 28 jäsenmaan puolustusliitoksi kuuden laajentumiskierroksen seurauksena. Päätökset uusien jäsenten kutsumisesta tehdään Natossa yksimielisesti ja ne edellyttävät myös ratifiointia kaikkien jäsenmaiden parlamenteissa.
Nato tukee hakijamaiden valmistautumista jäsenyyteen ns. Membership Action Plan, eli MAP-ohjelman avulla. Jäsenyyteen valmistautuvalle maalle laaditaan kansallinen valmennusohjelma, jonka tavoitteet liittyvät poliittisiin, taloudellisiin, sotilaallisiin, oikeudellisiin sekä tietoturvallisuutta koskeviin kysymyksiin. Nato arvioi tavoitteiden toteutumista säännöllisesti.
Viime kädessä päätös uusien jäsenten hyväksymisestä on kuitenkin aina poliittinen. Nato on hyväksynyt poliittisin perustein jäseniksi sellaisiakin maita, jotka eivät täyttäneet esimerkiksi niille asetettuja sotilaallisia tavoitteita.
Suomen osalta MAP-ohjelma olisi varmaankin toteutettavissa suhteellisen nopeasti. Suomi on tehnyt tiivistä yhteistyötä Naton kanssa jo viisitoista vuotta ja osallistunut lähes kaikkiin Nato-johtoisiin operaatioihin. Suomen arvioidaan täyttävän hyvin Naton asettamat muodolliset kriteerit uusille jäsenmaille. Ainoat näistä, joita Suomi ei tällä hetkellä täyttäisi, ovat kansalaisten tuki jäsenyydelle ja Nato-jäsenyyden oikeudelliset edellytykset, eli kansallisen lainsäädännön mukauttaminen Nato-jäsenyyteen.
Vaikutuksista puolustusvoimien tehtäviin ja puolustussuunnitteluun
Tiivistäen voidaan sanoa, että Naton jäsenenä Suomelta edellytettäisiin kykyä puolustaa omaa maata osana liittokuntaa ja osallistua vertailukelpoisella panoksella taakanjakoon Naton päivittäisessä toiminnassa.
Suomen sotilaallisen maanpuolustuksen toteutusperiaatteet, alueellinen puolustus ja yleinen asevelvollisuus eivät ole riippuvaisia Nato-jäsenyydestä. Vaikka useimmat Nato-maat suosivatkin nykyään ammattiarmeijaratkaisua, ei Suomella olisi minkäänlaista velvoitetta muuttaa nykyistä asevelvollisuusjärjestelmäänsä. Natoa kiinnostaa se, millaista suorituskykyä sen jäsenmaat tuottavat. Olennaista on siis kyky tuottaa laadullisesti ja määrällisesti riittävä määrä joukkoja liittokunnan yhteisiin tehtäviin.
Suomen puolustuksen näkökulmasta merkittävää lisäarvoa olisi ennen kaikkea sillä, että Nato-jäsenyys ja sen takana olevat liittokunnan voimavarat ennaltaehkäisisivät Suomeen kohdistuvan sotilaallisen painostuksen, hyökkäyksen uhan tai sotilaallisen hyökkäyksen mahdollisuutta.
Naton päätehtävänähän on pelotteen ja uskottavan puolustuskyvyn ylläpitäminen mitä tahansa liittokunnan jäsenmaata kohtaan kohdistuvaa hyökkäystä tai uhkaa vastaan. Naton perustamisasiakirjan, eli Pohjois-Atlantin sopimuksen viides artikla muodostaa käytännössä Naton pelotevaikutuksen, jonka nojalla kukin jäsenmaa sitoutuu auttamaan hyökkäyksen kohteeksi joutunutta. Viime kädessä Naton pelotearvo nojaa Yhdysvaltain ylläpitämään strategiseen ydinpelotteeseen. Olisi aivan eri mittaluokan asia, uhkaisiko jokin ulkopuolinen taho sotilaallisesti liittoutumatonta Suomea vai Nato-maa Suomea.
Naton viidennen artiklan pitävyydestä on käyty akateemista kannunvalantaa niin kauan kuin Nato on ollut olemassa. Kylmän sodan aikana oli tapana kysyä ”olisiko Yhdysvallat valmis uhraamaan New Yorkin puolustaakseen Berliiniä”. Se, mitä tästä asiasta voidaan varmuudella todeta on, ettei yksikään valtiotoimija ole tähän päivään mennessä yrittänyt testata Naton yhteisen puolustuksen pitävyyttä.
Liittokunnalta Suomen puolustuksen tueksi saatava apu olisi tietenkin sidoksissa käsillä olevan kriisin laajuuteen ja täten avun määrää ja laajuutta on mahdotonta arvioida täsmällisesti etukäteen. Ensi vaiheessa apu voisi olla esimerkiksi Naton nopean toiminnan joukkoja sekä meri- ja ilmavoimien suorituksia. Materiaalin ja varaosien huoltovarmuuden osalta Natossa on ennalta sovitut suunnitelmat siitä, kuinka esimerkiksi varastoissa olevia ohjuksia jaetaan jäsenmaiden ilmavoimien käyttöön erilaisissa kriisitilanteissa.
Päätökset operaatioiden käynnistämisestä tehdään Natossa aina konsensusperiaatteella. Kaikki jäsenmaat ovat velvoitettuja osallistumaan liittokunnan viidennen artiklan mukaisiin operaatioihin, mutta kukin jäsenmaa päättää itsenäisesti antamansa avun luonteen ja laajuuden. Osallistuminen muihin kuin yhteisen puolustuksen tehtäviin on vapaaehtoista. Kukin maa osallistuu poliittisen tahtonsa ja omien intressiensä mukaisesti, ottaen huomioon tasavertaisen taakanjaon periaatteen.
Suomen kriisinhallintaosallistumisen poliittinen päätöksenteko noudattaisi edelleen kansallista käytäntöä. Kriisinhallintaoperaatioiden ohella Suomen odotettaisiin osallistuvan myös muuhun Naton operatiiviseen toimintaan, kuten esimerkiksi nopean toiminnan NRF-joukkoihin tai alueellisen koskemattomuuden valvontaan ja turvaamiseen liittyvään ilmavoimien toimintaan.
On myös huomattava, että tällä hetkellä Suomi osallistuu kriisinhallintaan käytännössä maavoimien suorituskyvyillä. Nato-jäsenenä Suomen odotettaisiin osallistuvan liittokunnan toimintaan kaikkien puolustushaarojen suorituskyvyillä. Näin ollen puolustusjärjestelmän kehittämisessä tulisi valmistautua käyttämään suorituskykyjä ja joukkoja nykyistä enemmän maamme rajojen ulkopuolisiin operaatioihin.
Tässä yhteydessä on varmasti paikallaan oikaista yleinen harhakäsitys, jonka mukaan Suomi voisi Naton jäsenenä päätyä vastoin tahtoaan sotimaan esimerkiksi Yhdysvaltain rinnalla jonnekin kauas Suomen tai Euroopan ulkopuolelle. Tämä ei pidä paikkaansa. Nato on kirjaimellisesti puolustusliitto. Sen toimintaperiaatteet ja rakenteet on suunniteltu oman alueen puolustamiseen ja niitä voidaan soveltaa kriisinhallintatehtäviin oman alueen ulkopuolella. Esimerkiksi Irakin-sodan kaltaisen laajamittaisen hyökkäyssodan toteuttaminen toimisi Naton puitteissa huonosti. Koko Naton olemassa olon ajan Yhdysvallat onkin käynyt sotansa vapaaehtoisten kumppaneiden tukemana Nato-viitekehyksen ulkopuolella. Ensimmäistäkään Nato-maata ei ole vastentahtoisesti retuutettu mukaan sotimaan kaukaisille rintamille.
Nato ei puuttuisi Suomen puolustusvoimien tehtävien määrittämiseen. Nato-jäsenyys ei myöskään korvaisi kansallista puolustussuunnittelua, mutta kansallisessa suunnittelussa tulisi totta kai ottaa huomioon Naton tavoitteet. Näin ollen oman kansallisen selontekomme ohella tulisi Naton strategisesta konseptista ja muista Naton poliittisista ohjausasiakirjoista suuntaviivat Suomenkin puolustussuunnitteluun.
Nato-jäsenyyden yksi keskeisimmistä käytännön vaikutuksista uuden jäsenmaan puolustusjärjestelmälle onkin puolustussuunnittelun ja suorituskykyjen kehittämistä koskevan suunnittelun yhteensovittaminen liittokunnan kanssa. Suomelle määriteltäisiin yhdessä Naton kanssa kansallinen tavoitetaso, jonka toteutumista käytäisiin säännöllisesti läpi yhdessä muiden liittolaisten kanssa. Tavoitetasot koskisivat mm. puolustushaarojen liittokunnan käyttöön tuottamia suorituskykyjä. Nämä tavoitteet asetetaan niin sanottujen joukkotavoitteiden muodossa. Kukin jäsenmaa neuvottelee omasta joukkotavoitepakettistaan yhdessä Naton sihteeristön joukkosuunnittelun kanssa. Lopulliset päätökset tavoitteiden hyväksymisestä tehdään kansallisesti.
Nykyään Naton kumppanimaana Suomen rauhankumppanuustavoitteet on suunniteltu kansallisten suorituskykyjen kehittämisen näkökulmasta. Nato-maiden joukkotavoitteissa otetaan kansallisten tarpeiden ohella huomioon myös liittokunnan yhteiset tarpeet. Nato ei voi vaatia jäsenmailtaan tiettyjä suorituskykyjä, mutta paine muiden Nato-maiden taholta käytännössä vaikuttaa monien jäsenmaiden kansallisiin ratkaisuihin. Mikäli painavista kansallisista syistä halutaan toimia vastoin Naton puolustussuunnittelun suosituksia, omat lähtökohdat on kyettävä perustelemaan selkeästi muille liittolaisille.
Liittoutuminen ei vaikuttaisi puolustushaarojen, pääesikunnan tai sen alaisten johtoportaiden tai laitosten kokoonpanoon tai sijoittamiseen suoranaisesti, mutta sillä voisi olla epäsuoria vaikutuksia johtoportaiden lukumäärään ja tehtäviin. Vastaavasti puolustushaarojen suorituskykyjen määrä, laatu tai toiminnan volyymi voisi hyvinkin muuttua Nato-jäsenyyden seurauksena.
Kustannus- ja resurssivaikutuksista
Nato-jäsenyys ei olisi keino säästää rahaa, mutta raha tuskin muodostuisi myöskään kynnyskysymykseksi liittoutumisesta päätettäessä. Kunkin jäsenmaan tulee osallistua liittokunnan yhteisiin menoihin sovituilla maksuosuuksilla.
Yhteiset menot sisältävät siviili- ja sotilasbudjettien lisäksi erillisen investointiohjelman, jolla rahoitetaan koko liittokuntaa hyödyttäviä puolustukseen liittyviä infrastruktuurihankkeita. Maakohtaiset maksuosuudet määräytyvät Maailmanpankin tilastoista otettujen kansantalouden suorituskykyä koskevien tunnuslukujen perusteella. Suomen maksuosuus Naton yhteisistä budjeteista tällä hetkellä olisi noin 1 % eli suuruusluokaltaan noin 20 miljoonaa euroa vuodessa.
Suomi lähettäisi henkilöstöä työskentelemään Naton esikuntiin sekä osoittaisi nykyistä enemmän resursseja kansainväliseen toimintaan. Suuntaa-antavasti voidaan arvioida, että nykytilanteessa Suomi lähettäisi Naton sotilaalliseen komentorakenteeseen vähintään 100 henkilöä. Tällä lähtöolettamuksella henkilöstön lähettämisestä koostuva lisäkustannus olisi suuruusluokaltaan noin 20 miljoonaa euroa vuodessa. Laajeneva tehtäväkenttä edellyttäisi todennäköisesti myös kotimaassa palvelevan henkilöstön määrän kasvattamista.
Näin ollen Naton yhteisiin budjetteihin osallistuminen ja henkilöstökustannukset olisivat karkeasti arvioiden yhteensä noin 40 miljoonaa euroa vuodessa. Tähän summaan ei sisälly osallistuminen kriisinhallintaoperaatioihin tai muuhun Naton operatiiviseen toimintaan. Viime kädessä Nato-jäsenyyden kokonaiskustannukset selviäisivät vasta liittymisprosessin yhteydessä ja ne olisi suhteutettava yhteisen puolustuksen tuomaan keskeisimpään lisäarvoon eli sotilaallisiin turvatakuisiin.
Oikeudellisista ja lainsäädännöllisistä vaikutuksista
Se, miten Nato-jäsenyydestä kansallisesti päätetään, on suomalaisten päätöksentekijöiden ratkaisu, johon Nato ei puutu. Nato kuitenkin edellyttää uusilta jäsenmailta kansan enemmistön hyväksyntää jäsenyyden hakemiselle. Hallitus voisi halutessaan järjestää neuvoa-antavan kansanäänestyksen Nato-jäsenyydestä.
Lopullisen päätöksen Pohjois-Atlantin sopimukseen liittymisestä tekisi tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta sen jälkeen kun eduskunnan hyväksyminen olisi saatu. Liittoutumisratkaisun hyväksyminen edellyttäisi eduskunnan 2/3 äänten enemmistöä.
Suomen tulisi myös liittyä Nato-jäsenyyden edellyttämiin kansainvälisiin sopimuksiin sekä uudistaa kansallinen lainsäädäntö siten, että Nato-jäsenyyden sisältämät sotilaalliset velvoitteet voitaisiin toteuttaa. Ennen kaikkea tulisi tarkastella perustuslakia ja keskeisiä puolustushallintoa koskevia säädöksiä, sillä lainsäädäntömme rakentuu tällä hetkellä sotilaallisen liittoutumattomuuden ajatukselle. Lainsäädännöllisestä näkökulmasta edessä olisi siis kokonaisvaltainen reformi, joka ottaisi oman aikansa.
EU:n puolustusulottuvuus
Lopuksi otan esiin vielä muutaman seikan Euroopan unionin puolustusulottuvuudesta ja sen vaikutuksista Suomelle. Lissabonin sopimus toi ensimmäistä kertaa EU:n historiassa jäsenmaiden keskinäistä avunantoa hyökkäystilanteessa koskevan määräyksen unionin perussopimuksiin.
Tämä niin sanottu avunantovelvoite sitoo jäsenvaltiot keskinäiseen avunantoon. EU:lle tai sen toimielimille ei tässä yhteydessä anneta toimivaltaa. Unionille ei myöskään perusteta yhteisiä sotilaallisia järjestelmiä velvoitteen täytäntöönpanoa varten, sillä jäsenvaltioiden enemmistön osalta yhteinen puolustus tapahtuu Natossa.
Toinen Lissabonin sopimuksen vahvistama lauseke on niin sanottu yhteisvastuulauseke. Sen mukaan EU ja jäsenvaltiot toimivat yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltio joutuu terrori-iskun taikka luonnon tai ihmisen aiheuttaman suuronnettomuuden kohteeksi.
Avunanto- ja yhteisvastuulausekkeet ole ainakaan toistaiseksi herättäneet suurta mielenkiintoa tai keskustelua Suomen ja Ruotsin ulkopuolella. Kyse on siis hyvin pitkälle kotimaisesta pohdinnasta. Valtaosalle muita EU-maita nämä lausekkeet edustavat lähinnä EU:n ulkoista asemaa vahvistavaa symboliikkaa ja varsinainen sotilaallinen yhteistoiminta kriisitilanteessa tapahtuisi Naton puitteissa, jossa siihen on olemassa valmiit suunnitelmat ja rakenteet.
Tähän samaan kokonaisuuteen liittyy myös suomalainen keskustelu ”eurooppalaisesta vaihtoehdosta Natolle”. Olen pannut merkille, että meillä Suomessa on yhä kasvava joukko ihmisiä, jotka olisivat valmiita luopumaan sotilaallisesta liittoutumisesta, mutta joille Nato-jäsenyys on syystä tai toisesta vastenmielinen ratkaisu. Näin ollen sopivampaa ratkaisua toivotaan löytyvän EU:sta, jossa olemme jo jäseniä.
EU:n nopeasti kehittynyt puolustusulottuvuus on merkittävällä tavalla parantanut unionin valmiuksia kriisinhallintatehtäviin, mikä on luonnollisesti meidänkin etujemme mukaista. EU on myös poliittinen ja talouden turvallisuusyhteisö, joka muodostaa Suomen tärkeimmän ulko- ja turvallisuuspoliittisen viitekehyksen.
Puolustusliitto EU ei kuitenkaan ole eikä siitä ole sellaista kehittymässä ainakaan näköpiirissä olevassa tulevaisuudessa. Mikäli sotilaallisia turvatakuita haluttaisiin hakea, on ainoa oikea osoite siinä tapauksessa Nato. Ei pidä myöskään kuvitella, että Natoon voitaisiin ikään kuin hivuttautua sisään keittiön ovesta jonkinlaisen eurooppalaisen savuverhon suojassa. Tie jäsenyyteen kulkee vain ja ainoastaan Naton päämajan paraatiovesta hakemuspaperit kourassa.
Lopuksi
Yhteenvetona voisi tiivistää, että Naton jäsenenä Suomelta edellytettäisiin kykyä puolustaa omaa maata osana liittokuntaa sekä osallistumista Naton operatiiviseen toimintaan tasapuolisen taakanjaon periaatteiden mukaisesti. Nato-jäsenenä Suomen kansallisen puolustuksen näkökulmasta merkittävää olisi, että kansallisten suorituskykyjen lisäksi myös liittokunnan voimavarat osaltaan ennaltaehkäisisivät Suomeen kohdistuvan sotilaallisen painostuksen, hyökkäyksen uhan tai sotilaallisen hyökkäyksen mahdollisuutta. Sotilaallisen maanpuolustuksen toteutusperiaatteet, alueellinen puolustus ja yleinen asevelvollisuus eivät ole riippuvaisia Nato-jäsenyydestä.
Loppujen lopuksi on kyse puolustuksemme uskottavuudesta ja siitä, kuinka me sitä kykenemme ylläpitämään hupenevien taloudellisten resurssien olosuhteissa. Yhtälön haastavuutta lisäävät toimintamenojen kasvupaineet sekä puolustusmateriaalin jatkuva muuta kustannuskehitystä nopeampi kallistuminen.
Täysin itsenäinen puolustus ei ole enää pitkiin aikoihin ollut realismia, vaan olemme jo nykyään syvällä kansainvälisessä yhteistyössä. Kaikissa kriisitilanteissa olemme riippuvaisia yhteistyöstä. Puolustuksemme runko on vahvalla kansallisella pohjalla ja sitä tukee voimakas kansainvälinen verkottuminen.
Liittoutumisratkaisusta huolimatta tarpeita puolustusjärjestelmämme rakenteellisiin uudistuksiin on nähtävissä lähivuosina. Todennäköisesti Nato-jäsenyys aiheuttaisi siihen joitakin lisämuutostarpeita. Olennaista olisi määrittää yhdessä Naton kanssa ennen jäsenyyden voimaantuloa saavutettava vaatimustaso sekä suunnitelmat uudistusten jatkamisesta jäsenyyden astuttua voimaan.
Nato-jäsenyyteen pätee sama periaate kuin jäsenyyteen missä tahansa kansainvälisessä organisaatiossa: oman ”jäsenyysprofiilin” määrittämisellä on aina merkitystä – eli millaisia tavoitteita Suomi asettaisi oman toimintansa aktiivisuudelle ja vaikuttavuudelle Natossa. Viime kädessä siis päättäisimme itse, millainen jäsenmaa Suomi olisi Natossa.
Mistään ompeluseurastahan tässä ei ole kyse eikä Natossa kaivata vapaamatkustajia tai vastarannankiiskiä. Viimeistään jäsenyyttä haettaessa täytyy olla selkeä yhteisymmärrys siitä, että asianomainen valtio ja sen kansan enemmistö seisovat Naton edustamien arvojen ja toimintaperiaatteiden takana.